KT Kuntatyönantajien (KT) lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

KT lausuu hallituksen esityksestä toimialansa puitteissa.

Henkilöstön asemaa koskeva säätely sote-lainsäädännössä

Nyt säädettävällä lainsäädännöllä on merkittävä vaikutus kunnallisiin palvelussuhteisiin sosiaali- ja terveydenhuollossa. KT:n tilastoselvityksen mukaan (lokakuu 2013) kunta-alalla sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tuottavan henkilöstön määrä on yhteensä 200 100 työntekijää ja viranhaltijaa 300 kunnallisen työnantajan palveluksessa.

KT katsoo, että sote-lakiluonnos antaa hyvät edellytykset kunta-alan omalle palvelutuotannolle. Se mahdollistaa myös sen, että KT:n ja kunta-alan pääsopijajärjestöjen työ- ja virkaehtosopimuksilla työrauha saadaan kattavasti koko julkiselle sote-alalle.

KT yhtyy hallituksen esityksen perusteluihin hankintalainsäädännön näkökulmista tässä yhteydessä.

Palvelussuhdeturva

Esitykseen ei sisälly henkilöstölle palvelussuhdeturvaa taloudellis-tuotannollisten irtisanomisten varalle (hallituksen esitys, s.100). KT Kuntatyönantajat katsoo ensisijaisen tärkeäksi kuntayksiköiden kustannusten kasvun taittamisen ja tuottavuuden näkökulmasta, että palvelussuhdeturvaa ei lopulliseenkaan lakiin tule. Esityksessä ja THL:n vaikutusten ennakkoarvioinnissa on erityisesti kiinnitetty huomioita Eksoten-malliin, jossa mm. "esimiestyön henkilötyövuosia" on pystytty vähentämään. Integroinnin tarkoituksena on löytää tehokkaita keinoja organisoida toimia ja vähentää mm. esimiestyön päällekkäisyyksiä. Tämä tulee voida toteuttaa heti sote-uudistuksen alusta lähtien 1.1.2017.

Palvelussuhdeturva (irtisanomissuoja) poikkeaisi merkittävästi yleisestä sääntelystä ja vaikeuttaisi sekä omaehtoista että työnantajan aloitteesta tapahtuvaa tehtävästä toiseen siirtymistä. Työnantajalle tulee taata laaja työnjohto-oikeuteen perustuva mahdollisuus siirtää henkilöstöä tehtävästä toiseen, jotta sote-uudistuksen työnjakoa mm. ammattiryhmien kesken voidaan toteuttaa.

Koska järjestämislaissa ei tule ehdotuksen mukaan olemaan henkilöstön irtisanomissuojaa, KT katsoo, että vanhojen säännösten perusteella voimassa olevan irtisanomissuojan tulee joka tapauksessa päättyä 31.12.2016 henkilöstön siirtyessä uuden lainsäädännön mukaisesti tuottamisvastuussa olevan työnantajan palvelukseen esimerkiksi kuntajakolain mukaisen irtisanomissuojan piiristä. Asiasta tulee ottaa selkeä kanta valmisteilla olevaan lainsäädäntöön.

Liikkeen luovutuksen piirissä olevat

Ns. voimaanpanolain 8 §:ssä säädetään henkilöstön asemasta. 1 momentin mukaan kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä ja hallinnossa olevat henkilöt siirtyvät muodostettavien tuottamisvastuussa olevien kuntien tai kuntayhtymän palvelukseen. Henkilöstö siirtyy tällöin sen kunnan tai kuntayhtymän palvelukseen, jolla on tuottamisvastuu niistä tehtävistä, joissa asianomainen henkilö on ollut ennen tuottamisvastuun siirron toteutumista.

Kyseinen määräys perusteluineen kaipaa täsmentämistä.

Liikkeen luovutuksen automaatio on voimassa vain siirtymähetkellä 1.1.2017 (ns. voimaanpanolaki). KT katsoo näin ollen lainsäätäjän tarkoittavan, että seuraavien järjestämispäätösten aiheuttaessa työnantajavaihdoksia ne ratkaistaan normaalin liikkeen luovutuslainsäädännön kautta (mm. työsopimuslaki). Tämä tarkoittaa esimerkiksi tuotantoalueen hankkiessa palveluja yksityissektorilta, että siirtymisen toiselle työnantajalle ratkaisee hankittavan palvelun kokonaisuus.

KT kiinnittää huomiota 8 §:n mukaisen siirtyvän henkilöstön määritelmän laajuuteen. Säännöksessä siirtyvä henkilöstö määritellään olevan joko sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä, hallinnossa tai muissa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä.

Siirtyvän hallintohenkilökunnan määrittely jää avoimeksi. Tarkoitetaanko hallinnolla ns. yleishallintoa eli esimerkiksi johtotasoa vai myös toimisto- ja avustavaa (hallinto-)henkilökuntaa?

Miten infra (esim. ict) ja kiinteistöjen ylläpidon henkilökunnan osalta? Onko tukipalveluhenkilöstön (esim. terveyden- ja sosiaalihuollon piirissä työskentelevä puhtaanapito- ja ruokahuoltohenkilöstö) osalta ajateltu yksiselitteisesti niin, että he eivät siirry palvelun mukana vaan mahdolliset rationalisoimistoimenpiteet suoritetaan siinä työnantajayksikössä joiden palvelukseen he jäävät (luovuttaja)?  KT katsookin, että tämä sinänsä selkeä rajanveto toimialan mukaan (sosiaali- ja terveystoimi) tulisi kirjata lain perusteluihin.

Yhteistoimintamenettelyn laajuus ja aikataulu

Voimaanpanolain 8 § 2 momentin mukaan "tämän lain mukaiset tuottamisvastuussa olevien kuntien ja kuntayhtymien perustamista koskevat päätökset toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa sen mukaisesti, mitä työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa säädetään". Perusteluissa puolestaan todetaan, että, "perustamista koskevat järjestelyt" toteutetaan yhteistoiminnassa.

KT tulkitsee kirjausta niin, että määräys käsittää henkilösiirrot ainoastaan uusiin, perustettaviin kuntayhtymiin. Kunnallisen yhteistoimintalain (KYtL) mukaan yhteistoimintamenettely käydään ennen päätösten tekemistä eli valmisteluvaiheessa.

KT tulkitsee lakia niin, että muilta osin yhteistoiminta on tarkoitettu hoitaa KYtL:in erillisen liikkeen luovutusmääräyksen (11 §) ja ns. ulkoistamistilanteita koskevien yhteistoimintamenettelykäytäntöjen (4 § 1 mom. 1)-kohta) kautta.

KT huomauttaa myös, että voimaanpanolain aikataulu huomioiden yhteistoimintamenettelyjen käymiselle varataan ainoastaan erittäin lyhyt kokonaistoteutusaika. Järjestämispäätös, jossa henkilöstön sijoittuminen ja siirrot selviävät, tehdään 31.10.2016 mennessä ja tuottamisvastuu alkaa 1.1.2017. Konkreettiseen yhteistoimintaan ei jää aikaa kuin 2 kuukautta.

Henkilöstön johtamiseen liittyviä kysymyksiä

Esityksen pääsisältö rakentuu viiden perustettavan sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän varaan (järjestämisvastuu). Alueet eivät itse tuota palveluita vaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta vastaavat sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellyt kunnat ja kuntayhtymät. Nämä yksiköt ovat jatkossakin omia työnantajayksiköitä joita ohjataan monin keinoin, mm. järjestämispäätöksillä ja tulosvastuusopimuksilla. Esityksen mukaan tuottamisvastuussa olevalla kunnalla ja kuntayhtymällä on oltava tehtävän edellyttämä oma henkilöstö (järjestämislain 14 § perusteluosa).

Hallituksen esitystä voi tulkita niin, että se sisältää raamin tai aihion voimakkaallekin henkilöstön käytön säätelemiselle sosiaali- ja terveysalueen toimesta. Järjestelylain 13 § 1 momentin 5-kohta (sosiaali- ja terveysalueen muut tehtävät) korostaa alueen tehtävänä olevan mm. sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön tehtävärakenteen ja työnjaon periaatteiden sekä suunnittelun, kehittämisen ja seurannan käytäntöjen yhteensovittaminen tuottamisvastuussa olevissa kunnissa ja kuntayhtymissä. Perusteluissa (s. 66–67) tätä avataan pitkästi, todeten mm., että riittävä, osaava ja tarkoituksenmukaisesti kohdennettu henkilöstö on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän toimivuuden ja tuottavuuden kannalta keskeinen tekijä. Hallituksen esitys toteaa mm. että tavoitteena on, että kunnissa ja kuntayhtymissä on käytössä yhteiset periaatteet ja mittaustavat henkilöstön käytössä ja henkilöstörakenteen suunnittelussa. Tavoitteena on kannustaa ja ohjata ao. yksiköitä pohtimaan uudella tavalla mm. moniammatillisten tiimien käyttöä ja tätä kautta saada aikaan kustannussäästöä henkilöstömenoissa.

KT kannattaa sinänsä perustelujen logiikkaa ja tavoitteita. On ensisijaisen tärkeää, että henkilöstön ammatillinen osaaminen on käytössä laaja-alaisesti (ydinosaaminen) ja että työnantajat pystyvät purkamaan eri professioihin liittyviä historiallisia jännitteitä. Osaamista tulee ennakoida pitkällä aikavälillä (yli yhden järjestämispäätöskauden). Henkilöstörakenne, mitoitus sekä tehtävärakenteet on suunniteltava paikallisten ja alueellisten palvelutarpeiden pohjalta.

THL:n vaikuttavuusarvioinnissakin kiinnitetään huomiota mm. lääkäreiden tapaan työskennellä ja arvioinnissa ehdotetaan lääkäreille joustavaa työaikaa. Arvion mukaan ”Lääkäreiden joustava työaika lisäisi huomattavasti olemassa olevan teknisen ja muun kapasiteetin käyttöä ja mahdollistaisi sairaalaverkon merkittävän harvenemisen”. Myös KT:n näkemyksen mukaan esimerkiksi terveyskeskusten aukioloaikoja pidentämällä (ns. iltavastaanotot) tilat saataisiin tuottavampaan käyttöön ja potilasjonot supistuisivat. Tämä vaatisi työpaikoilla yhteisen moniammatillisen ponnistuksen ja uudenlaista ajattelutapaa. Kunta-alan työ- ja virkaehtosopimukset sinänsä sisältävät määräyspohjan joustavalle työajalle, kyse ei ole säädöstasoisesta ongelmasta.

Yhteenvetona todettakoon, että hallituksen esityksestä ei kuitenkaan pysty päättelemään kuinka pitkälle yhteneväinen henkilöstöpolitiikka alueen työnantajayksiköissä on tarkoitus viedä. Onko esimerkiksi niin, että sote-alue käytännössä "sanelee" tuottamisyksiköiden henkilöstömäärän? On esitettävissä huoli sille, etteivät alueen sote-työnantajat kaikilta osin olisi enää itsenäisiä henkilöstöpoliittisia yksiköitään.

Täydennyskoulutusvelvoite

Järjestämislain 60 §:ssä säädetään henkilöstön ammattitaidon ylläpidosta. Määräys vastaa tavoitteiltaan voimassa olevan sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain määräyksiä.

KT katsoo kuitenkin, ettei sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstölle tarvita enää omaa erillistä täydennyskoulutusmääritelmää. 1.1.2014 on astunut voimaan uusi laki osaamisen kehittämisestä (laki taloudellisesti tuetusta ammatillisesta osaamisen kehittämisestä), joka on kaikille ammattiryhmille yleinen. Laissa on kattavasti säädetty mm. osaamisen kehittämisen tavoitteista ja muodoista sekä velvoitetaan mm. koulutussuunnitelman tekoon.

Eläkkeet

Eläkemenoperusteisten maksujen aiheuttamien kustannusten kohdentumisessa on ollut toisinaan epäselvyyksiä, kun kunnallisia palvelutoimintoja on siirretty peruskunnista kuntayhtymien tuotettavaksi tai kuntayhtymä on purettu ja palvelutoiminnot siirretty takaisin peruskunnalle tai uuteen kuntayhtymään. Kevan valtuuskunnan päättämiin eläkemenoperusteisten maksujen kohdistamisperiaatteisiin on syytä kiinnittää erityistä huomiota, kun palvelujen tuottamisvastuussa olevia kuntia ja kuntayhtymiä muodostetaan.

Uusi kuntayhtymä maksaa yleensä vain palkkaperusteista eläkemaksua ja varhaiseläkemenoperusteista maksua eikä lainkaan eläkemenoperusteista maksua.  Kuntayhtymän perustamisella ei ole vaikutusta henkilöstön eläketurvaan, jos työntekijät siirtyvät vanhoina työntekijöinä kunnan palveluksesta kuntayhtymän palvelukseen. Siksi voimaanpanolaissa ei ole tarpeen erikseen säätää henkilöstön eläketurvan järjestämisestä. Mikäli palvelut tuottaa kuntakonserniin kuuluva osakeyhtiö, ratkaistaan siirtyvän henkilöstön eläketurvan järjestäminen kunnallisen eläkelain (13.6.2003/549) 2 §:n mukaan. Lisäksi ennen olemassa olevan kuntayhtymän purkautumista omistajakuntien on syytä sopia siitä, miten kuntayhtymälle aiheutuvat eläkemaksut jaetaan jatkossa omistajien kesken.

Palvelussuhteiden ehtojen harmonisointi

KT muistuttaa, että sote-uudistus tuo mukanaan työnantajamuutostilanteita, jotka aiheuttavat kunta-alalle usealle vuodelle ulottuvan palkkojen ja muiden palvelussuhteen ehtojen harmonisointitarpeen. Työvoimakustannukset muodostavat yli puolet työnantajan kustannuksista.

KT ehdottaa edelleen sote-lainsäädäntöön kirjattavaksi palvelussuhteiden ehtojen harmonisointia koskevia erityissäännös. Jos lainsäädännöllä ei ohjata palvelussuhteiden ehtojen harmonisointia, aiheutuu järjestämislain ja voimaanpanolain toteuttamisesta merkittäviä lisäkustannuksia, jotka eivät edistä uudistuksen tavoitteita. Kunta-alan palkkausjärjestelmä perustuu tehtävän vaativuuteen. Valtaosalla henkilöstöä tehtävän vaativuus ei uudelleenjärjestelyjen myötä kuitenkaan muutu millään tavalla. Palkkausjärjestelmien yhteensovittaminen nostaa sen sijaan merkittävästi työvoimakustannuksia. Yhteensovittamisen kustannukset lisääntyvät mitä harvempi kuntatyönantaja palveluita tuottaa.

Terveyskeskuslääkäreiden ja sairaalalääkäreiden faktinen palkkataso eroaa toisistaan terveyskeskuslääkäreiden eduksi. Harmonisaatiokustannuksina (sama tai samanarvoinen työ, samankaltainen tehtäväkuva) palveluintegraatiotilanteessa palkkaerot voivat olla satoja euroja riippuen edeltävän työnantajan rekrytointitilanteesta ja palkkapolitiikasta. Aiemmissa palvelurakenteen muutostilanteissa ei ole ollut erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon työnantajayhteenliittymiä.

Myös muissa palvelussuhteen ehdoissa kuten esimerkiksi lääkäreiden ja hammaslääkäreiden työajoissa on harmonisaatiotarpeita. Työaikakysymysten yhteensovittamiseen tarvitaan työmarkkinaosapuolten neuvottelema ratkaisu, jonka rahoitus valtionavustuksineen täytyy sopia muista kustannuksista irrallaan.

Lainsäädäntöön on kirjattava, että työnantajayhteenliittymistä johtuvat palkkaerot ovat hyväksyttävä syy erisuuruisille tehtäväkohtaisille palkoille samasta tehtävästä.  Kustannustason hillitsemiseksi olisi ensisijaista, ettei harmonisaatiota olisi välttämätöntä tehdä vaativuusryhmän suurimman tehtäväkohtaisen palkan mukaan. Harmonisaatiokustannuksien kattamiseksi tulee saada kansallinen rahoitus.

Harmonisaatiokustannuksista

Tässä vaiheessa ei ole tiedossa, miten enintään 19 perustettavassa kuntayhtymässä toiminta järjestetään ja miten henkilöstö sijoitetaan eri tehtäviin. Tiedossa ei ole myöskään uusien kuntayhtymien palkka- tai henkilöstöpolitiikka, tehtävien vaativuuden arviointijärjestelmät tai tehtäväkuvat. Siirtymäkauden pituuden arvioiminen on haastavaa, koska tiedossa ei myöskään ole uusien kuntayhtymien tehtäväkohtaisten palkkojen tavoitetasot. Kustannustason hillitsemiseksi olisi ensisijaista, ettei harmonisointia tehdä vaativuusryhmän korkeimman tehtäväkohtaisen palkan mukaan.

Monista epävarmuustekijöistä huolimatta KT Kuntatyönantajat on tehnyt sote-henkilöstön palkkojen harmonisointia koskevia esimerkkilaskelmia, joissa tehtäväkohtaisten palkkojen tavoitetaso vaihteli mediaanista (ansio, jota vähemmän ansaitsee 50 % henkilöstöstä) 9. desiiliin (ansio, jota vähemmän ansaitsee 90 % henkilöstöstä). Palkkojen harmonisointikustannuksia kertyy laskentatavasta riippuen vähintään 60–550 miljoonaa euroa. Työaikojen mahdollista yhteensovittamista ei ole otettu laskelmissa huomioon.

KUNNALLINEN TYÖMARKKINALAITOS

Työmarkkinajohtaja Markku Jalonen

Neuvottelupäällikkö  Henrika Nybondas-Kangas