Lausunto hallituksen esityksestä laiksi yhdenvertaisuuslain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

KT kiittää mahdollisuudesta antaa eduskunnan sivistysvaliokunnalle asiantuntijalausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi yhdenvertaisuuslain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi.

Yleisiä huomioita esityksestä

Esityksen voi monilta osin katsoa edistävän yhdenvertaisuuden suunnitelmallisuutta, toteutumista ja siihen liittyvän lainsäädännön valvontaa.

Esitys ei kuitenkaan ole ongelmaton. KT katsoo, että tietyissä muutosesityksissä on päädytty epätarkoituksenmukaiseen tai muuten väärään ratkaisuun lakimuutosten tavoitteiden kannalta.

Varhaiskasvatukseen, jonka henkilöstö on jo valmiiksi kuormittunut, ehdotetaan säädettäväksi uusi, erillinen yhdenvertaisuussuunnittelu- ja -edistämisvelvollisuus. Tämä ei nykytilanteessa ole tarkoituksenmukainen tapa saavuttaa lakimuutoksen tavoitteita tehokkaasti varhaiskasvatuksen toimintayksiköissä.

Sen sijaan velvollisuus lisää varhaiskasvatuksen toimijoitten hallinnollista taakkaa saavuttamatta säädettäväksi esitetyn velvollisuuden tavoitteena olevaa hyötyä yhdenvertaisuuden edistämiseen. Asiaa on kommentoitu tarkemmin lausuntomme pykäliin liittyvissä huomioissa kohdassa Yhdenvertaisuuslaki, 6 a §.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivaltaa valvoa yhdenvertaisuuslain noudattamista ehdotetaan laajennettavaksi työelämään, jossa valvontatoimivalta kuuluu nykytilanteessa käytännössä yksinomaan työsuojeluviranomaiselle. Esityksessä valittu työsuojeluviranomaisen ja yhdenvertaisuusvaltuutetun päällekkäisen valvontatoimivallan synnyttävä perusratkaisu on monin tavoin ongelmallinen, eikä KT kannata sitä.

Sen sijaan tulisi käyttää oikeusministeriön asettaman työryhmän työelämää käsitelleen alajaoston osana yhdenvertaisuuslain osittaisuudistusta valmistelemaa hallituksen esitysmuotoon laadittua mietintöä ja siinä valittua, näiden viranomaisten yhteistyötä korostavaa perusratkaisua, joka kuitenkin säilyttää nykyisen valvontatoimivallan jaon. Mainittuja esityksen perusratkaisun ongelmia ja vaihtoehtoista, alajaoston esittämää ratkaisua on avattu tiiviisti pykäliin liittyvien huomioiden kohdassa Yhdenvertaisuuslaki, 18–20 §.

Pykäliin liittyvät huomiot

Yhdenvertaisuuslaki, 6 a §

Esitys ei ole kokonaisuudessaan tarkoituksenmukainen.

Jo nyt varhaiskasvatuslaissa asetetaan varhaiskasvatuksen tavoitteeksi edistää yhdenvertaisuutta ja sukupuolten tasa-arvoa sekä antaa valmiuksia ymmärtää ja kunnioittaa yhteistä kulttuuriperinnettä sekä kunkin kielellistä, kulttuurista, uskonnollista ja katsomuksellista taustaa (13.7.2018/540, 3 §).

Opetushallituksen määräämässä varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa on jo huomioitu osallisuus, yhdenvertaisuus ja tasa-arvo varhaiskasvatuksessa. Suunnitelman mukaan henkilöstö mm. rohkaisee lapsia tekemään valintoja ilman sukupuoleen tai muihin henkilöön liittyviin seikkoihin sidottuja stereotyyppisiä rooleja ja ennakko-odotuksia. Opetushallituksen varhaiskasvatussuunnitelman perusteella varhaiskasvatuksen järjestäjät laativat ja hyväksyvät paikallisen varhaiskasvatussuunnitelman.

KT:n näkemyksen mukaan yhdenvertaisuuden edistäminen varhaiskasvatuksessa kuuluu jo osaksi varhaiskasvatussuunnitelmia, eikä erillisen suunnitelman laatiminen siksi ole alalla tarkoituksenmukaista. Yhdenvertaisuuden edistäminen varhaiskasvatuksessa tulee voida toteuttaa esimerkiksi varhaiskasvatuksessa jo omaksutuin käytännöin osana varhaiskasvatussuunnitelmaa. Varhaiskasvatussuunnitelmaa kehittämällä yhdenvertaisuuden edistäminen voitaisiin saada vaikutuksellisesti implementoitua varhaiskasvatuksen arkeen.

Vastaavaa muutosta tasa-arvolakiin aiemmin esittävässä hallituksen esityksessä todettiin tämän sääntelytavan vaihtoehtona, että ”[m]ikäli hallitusohjelman kirjausta ei toteutettaisi tasa-arvolakia muuttamalla, on toteuttamiskeinoiksi ehdotettu myös esimerkiksi varhaiskasvatuslain muuttamista ja Varhaiskasvatussuunnitelmien perusteiden täydentämistä. Varhaiskasvatuslakiin ja Varhaiskasvatussuunnitelmien perusteisiin sisältyy jo tällä hetkellä tasa-arvon edistämisen tavoitteita.” KT pitää kyseistä toteuttamistapaa kannatettavana vastaavasti myös yhdenvertaisuuden edistämistä koskien.

KT katsoo, että yhdenvertaisuussuunnitelman vaikuttavuudesta erillisenä suunnitelmana varhaiskasvatuksessa ei ole takeita. Erillisen suunnitelman täytäntöönpano saattaa varhaiskasvatuksessa olla haasteellisempaa kuin jo varhaiskasvatuksen arjessa olemassa olevia työkaluja käytettäessä.

Yhdenvertaisuussuunnitelman laatiminen vaatii myös toivottujen tavoitteiden saavuttamiseksi erityisosaamista, jonka takia erillisen suunnitelman laatimisella yksikkökohtaisesti ei välttämättä onnistuta muuttamaan mahdollisia yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisia käyttäytymismalleja. Suunnitelman laatiminen ilman siihen tarvittavaa erityisosaamista ei ole tarkoituksenmukaista. Velvoittavista yhdenvertaisuussuunnitelmista säätäminen yksikkökohtaisesti erillisinä suunnitelmina päiväkodeissa lisäisi todennäköisesti pelkästään hallinnollista taakkaa, tuomatta käytännössä suunnitteluvelvoitteen tavoitteena olevaa hyötyä yhdenvertaisuuden edistämiseksi.

Mikäli asiasta säädetään velvollisuutena laatia erillinen suunnitelma, tulee suunnittelun vaatiman erityisosaamisen takaamiseksi mahdollistaa suunnitelman laatiminen joustavasti laajemmalle kokonaisuudelle tai yhteistyössä muiden, esimerkiksi koulutuksen järjestäjien kanssa.

Tällä hetkellä yhdenvertaisuuslaissa ei edellytetä yhdenvertaisuussuunnitelman laatimista varhaiskasvatuksessa. Mikäli nyt ehdotettavalla lakimuutoksella asetetaan kunnille uusia velvoitteita, kunnille aiheutuvat kustannukset tulee arvioida ja korvata täysimääräisesti.

Yhdenvertaisuuslaki, 15 §

Kohtuullisten mukautusten arvioinnin osalta ehdotetaan lisättäväksi korostus, jonka mukaan mukautusten kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon ”ensisijaisesti” vammaisen ihmisen tarpeet. Muutosta on perusteltu YK:n vammaisyleissopimuksen sekä vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommentin kirjauksilla.

KT katsoo, että muutosehdotuksen käytännön vaikutukset suhteessa nykyiseen oikeustilaan jäävät epäselviksi. Hallituksen esityksestä ei tällä hetkellä selviä riittävän tarkasti, mitä lakiin esitettävä muutos todellisuudessa ja käytännön työelämässä tarkoittaisi ja mitkä sen kustannukset olisivat.

Säännöskohtaisissa perusteluissa annetusta esimerkistä, joka koskee muutoksen soveltumista työnantajaan, jää epäselväksi, millaisen muutoksen ”ensisijaisesti”-sanan lisääminen on harkintaan tuonut ja tulisiko jo voimassa olevan sääntelyn puitteissa toimia esimerkin kuvaamalla tavalla. Nyt ehdotettava ”ensisijaisesti”-sanan lisäys luo siten epätarkoituksenmukaista ja rajanvedoltaan epäselvää hierarkiaa niiden seikkojen välille, jotka on laissa säädetty otettavaksi huomioon mukautusten kohtuullisuutta arvioitaessa.

Muutoksille ei nähdäksemme ole esitetty sellaisia perusteita, että lainsäädän-nön muuttamista voitaisiin pitää välttämättömänä tai edes tarkoituksenmukaisena.

Yhdenvertaisuuslaki, 18–20 §

Yhdenvertaisuuslakia esitetään muutettavaksi siten, että yhdenvertaisuusvaltuutetun valvontatoimivalta laajennettaisiin kattamaan myös työelämää koskevat asiat. Tällä hetkellä yhdenvertaisuuslain valvontatoimivalta työelämässä on työelämän valvontaan erikoistuneella työsuojeluviranomaisella.

KT ei pidä muutosesitystä kannatettavana edellä mainitun, päällekkäisen toimivallan aikaansaavan perusratkaisun vuoksi. Katsomme, että työelämään liittyvä valvontatoimivalta tulisi säilyttää yksiselitteisesti ja kaikilta osin työsuojeluviranomaisella, jotta vältetään päällekkäiseen toimivaltaan liittyviä negatiivisia lieveilmiöitä.

Ottaen huomioon päällekkäisellä valvontatoimivallalla saavutettavat vähäiset hyödyt mutta siitä toisaalta aiheutuvat haitat, on katsottava, ettei esitetty ratkaisu ole tarkoituksenmukainen verrattuna ratkaisuun, jossa toimivalta säilyy pelkällä työsuojeluviranomaisella siten, että yhdenvertaisuusvaltuutettu voi tarjota apuaan ja asiantuntemustaan toimimalla yhteistyössä työsuojeluviranomaisen kanssa.

Päällekkäinen valvontatoimivalta samassa asiassa on omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä valvontaviranomaisten rooleista ja tehtävistä. Asiaansa valvonnan piiriin saattava henkilö voisi tai joutuisi valita, kummalle viranomaiselle valvottavaksi tuomastaan asiasta ilmoittaa - vaiko mahdollisesti kummallekin.

Tämä johtaa yhtäältä ns. ”forum shopping”-ilmiön mahdollistumiseen, kun ilmoittava henkilö voi ryhtyä suotuisan lopputuloksen toivossa valikoimaan viranomaista, johon asiastaan ilmoittaa. Asiansa saattaminen viranomaiseen mahdollisia valvottavaan kohdistuvia valvontatoimenpiteitä varten tulisi olla prosessina yksiselitteisen selkeä, eikä sen tulisi sisältää vaihtoehtoja valvonnan suorittavan tahon suhteen. Vaihtoehto ohjaa ajattelemaan, että eri tahoilta voi hyvinkin saada samassa asiassa erilaisen ratkaisun. Tämä heikentää valvontaratkaisuiden uskottavuutta.

Päällekkäisen toimivallan perusratkaisu johtaa ennen kaikkea tarpeettomaan hallinnolliseen taakkaan yhteiskunnalle, kun samaa asiaa saatetaan käsitellä saman tasoisissa valvontaviranomaisissa kahteen kertaan. Ei ole tarkoituksenmukaista, että valvontaviranomaisen jo kertaalleen selvittämää ja lopulta ratkaisemaa valvonta-asiaa aletaan säännönmukaisesti käsitellä toisessa, saman tasoisessa valvontaviranomaisessa. Tämä johtaa myös entisestään ”forum shopping”-ilmiötä lisääviin hankaliin epäselvyystilanteisiin, jos esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutetun perusteltu kannanotto ja myöhempi työsuojeluviranomaisen valvontaprosessi päätyvät eri lopputuloksiin.

Esitetty päällekkäisen toimivallan malli mahdollistaisi myös sen, että samaa työnantajaa koskeva valvontaprosessi voitaisiin tuoda yhden henkilön toimesta yhdenvertaisuusvaltuutetulle ja samaan aikaan tai tuon prosessin ollessa yhä kesken, toisen henkilön toimesta työsuojeluviranomaiselle. Kyse voisi tällöin olla saman tai eri asian valvomisesta. Joka tapauksessa saman työnantajan valvontaan liittyvä synergiaetu menetettäisiin, ja sen sijaan kaksi eri viranomaista selvittäisi ja arvioisi tilannetta tahoillaan, päällekkäistä työtä tehden. Lopulta mahdollisesti eri suuntaan osoittavat ratkaisut heikentäisivät valvontajärjestelmän uskottavuutta.

Työelämää koskevien lakien, yhdenvertaisuuslaki mukaan lukien, valvontatilanteet koskevat usein laaja-alaista kokonaisuutta, jolla on kytköksiä esimerkiksi työsopimuslakiin, työaikalakiin, työturvallisuuslakiin ja yhdenvertaisuuslakiin. Tästäkin syystä on pidetty tärkeänä, että työelämää koskevien lakien noudattamista valvoo yksi ja sama, näihin kokonaisuuksiin erikoistunut viranomainen. Tällaisten laaja-alaisten valvontatilanteiden koordinointi hankaloituisi tarpeettomasti tulevaisuudessa, jos asia olisi tuotu valvottavaksi vain yhdenvertaisuusvaltuutetulle. Myös tästä aiheutuisi tarpeetonta hallinnollista taakkaa, jota yhden viranomaisen valvontatoimivallan tilanteessa ei aiheudu.

Lisäksi se, että yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviin voi kuulua myös syrjinnän uhrin avustaminen, on omiaan luomaan valvonnan kohteena olevalle työnantajalle epäilyksen valvontaprosessin puolueettomuudesta. Tällainen kaksoisrooli, jossa joissakin tilanteissa asetutaan valvontaprosessin toisen osapuolen puolelle ja avustetaan tätä, ei ole ominainen valvontatoimivaltaa käyttävälle viranomaiselle. Vaikka roolit avustavana ja valvovana viranomaisena pystyisi tapauskohtaisesti erottamaan, on tällainen sääntely joka tapauksessa omiaan synnyttämään epäilyksen prosessin puolueettomuudesta val-vottavassa osapuolessa. Yhdistettynä ”forum shopping”-ilmiön mahdollistumiseen myös tämä heikentää valvontajärjestelmän uskottavuutta valvottavan näkökulmasta.

Valvontatoimivaltaa koskeva perusratkaisu ratkaistiin oikeusministeriön asettaman työryhmän työelämää käsitelleen alajaoston hallituksen esitysmuotoon laaditussa mietinnössä toisella tavalla. Mietinnössä esitettiin, että varsinainen valvontatoimivalta säilytetään ainoastaan työsuojeluviranomaisella, mutta mahdollisuuksia ja tilanteita, joissa viranomaiset voivat tehdä yhteistyötä avattiin ja selkiytettiin, jotta myös yhdenvertaisuusvaltuutetun yhdenvertaisuuslain tulkintaan liittyvä erityisosaaminen saataisiin tarkoituksenmukaisessa määrin mukaan työelämän valvontaan.

Alajaoston mietinnössä esitetty malli ei aiheuttaisi edellä lueteltuja päällekkäisen toimivallan ongelmia.

Mietinnön mallissa viranomaisten välistä yhteistyötä vahvistettiin muun muassa säätämällä yhdenvertaisuusvaltuutetulle oikeus antaa lausunto työsuojeluviranomaisen käsittelyssä olevassa asiassa ja toisaalta työsuojeluviranomaiselle velvollisuus pyytää siltä lausunto yhdenvertaisuuslain kannalta merkityksellisessä asiassa. Lisäksi säädettiin mm. yhdenvertaisuusvaltuutetun mahdollisuudesta toimia ulkopuolisena asiantuntijana työsuojeluviranomaisen käsittelyssä olevassa asiassa ja viranomaisten välisen tiedonvälityksen ja yhteistyön kehittämisestä muutenkin.

KT katsoo, että tuo mietinnössä esitetty perusratkaisu olisi tarkoituksenmukaisempi, vähäongelmaisempi ja toimivampi, kuin esityksessä esitetty päällekkäiseen toimivaltaan johtava malli. Näin ollen yhdenvertaisuuslain 18-20 §:in esitettyjä muutoksia päällekkäisestä valvontatoimivallasta työelämässä ei tulisi toteuttaa esityksen mukaisina.

Vastaavasti tähän samaan teemaan liittyviä esitettyjä muutoksia lakiin yhdenvertaisuusvaltuutetusta (4 §, 6 §) ei tulisi säätää, vaan pysyttäytyä nykyisen lainsäädännön mukaisessa valvontatoimivallan jaossa vahvistettuna edellä mainituilla yhteistyötä korostavilla muutoksilla. Tämä mahdollistaisi sen, että kumpikin viranomainen voisi toteuttaa omia tehtäviään ja käyttää omaa erikoisasiantuntemustaan tehokkaimmin, ilman edellä käsiteltyjä päällekkäisen valvontatoimivallan lieveilmiöitä.

KT katsoo, että toimivallan nykyinen jako valvontaviranomaisten välillä on syytä säilyttää myös tulevaisuudessa ja välttää päällekkäisen toimivallan luomista työelämän yksittäistapauksiin liittyvän valvonnan osalta.

Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta, 13 §

Esityksessä esitetään työsuojeluviranomaisen valvonnan järeähkön valvontakeinon eli kehotuksen käyttöä laajennettavan työnantajan yleisen velvollisuuden edistää yhdenvertaisuutta työpaikalla valvontaan.

Valvontaa parantava tavoite on sinänsä ymmärrettävä, mutta tällaisen yleisen yhdenvertaisuuden edistämistä koskevan velvoitteen lisääminen luetteloon asioista, joista voi antaa kehotuksen, poikkeaa luonteeltaan niistä velvoitteista, joihin kehotusmenettely tällä hetkellä on liitetty. Kehotusmenettely yhdistyy mahdollisuuteen antaa valvottavalle uhkasakko, mikäli se ei toimi kehotuksen edellyttämällä tavalla.

KT katsoo, että kehotusmenettelyä tulisi käyttää vain sellaisten säännösten ja velvollisuuksien kohdalla, joissa työnantajalta edellytettävä menettely on kuvattu selkeästi ja yksityiskohtaisesti.

Yhdenvertaisuuden edistämisessä kyse on hyvin yleisluonteisesta velvoitteesta, jonka tarkkaa sisältöä yksittäisessä tilanteessa on hankala määritellä. Näin ollen työnantajalle voi käytännössä jäädä yksityiskohtien osalta avoimeksi, miten sen tulisi menetellä varmistuakseen edistämisvelvoitteen täyttämisestä asianmukaisella tavalla. Kehotusmenettelyn mahdollistaminen tällaisen yleisluonteisen edistämisvelvoitteen osalta voi johtaa valvontaviranomaisen tulkintakäytännön vaihteluun sekä osittain jopa lainsäädäntövallan siirtymiseen viranomaiselle.

Myöskään tasa-arvolaissa työnantajan tasa-arvon yleiseen edistämisvelvoitteeseen ei ole liitetty uhkasakon antamismahdollisuutta. Yhdenvertaisuuslain puolella uhkasakkomahdollisuuden kytkeminen edistämisvelvoitteeseen on vielä tasa-arvolakiakin haastavampaa työnantajalle, sillä yhdenvertaisuuslaki sisältää merkittävästi tasa-arvolakia enemmän mahdollisia syrjintäperusteita. Näistä suuri osa on myös sillä tavoin arkaluonteisia, että työnantaja ei pysty edes kyselyin tai muilla tavoin selvittää kyseisten syrjintäperusteiden olemassaoloa juuri omassa työyhteisössä.

Vähintäänkin lain säännöskohtaisista perusteluista tulisi käydä ilmi, että kynnys kehotuksen antamiseen yleisluonteisesta edistämisvelvoitteesta on korkealla ja voi tulla kyseeseen lähinnä perusteluissa jo nyt mainittavissa tilanteissa, kuten työnantajan kokonaan laiminlyötyä velvollisuutensa arvioida yhdenvertaisuuden toteutumista.

KUNTA- JA HYVINVOINTIALUETYÖNANTAJAT KT

Anne Kiiski, neuvottelupäällikkö
Juha Raunio, työmarkkinalakimies