Den tekniska personalens ställning när regionala räddningsverk bildas
Inledning
Inom den offentliga förvaltningen har under de senaste decennierna genomförts många omläggningar av verksamheter, där uppgifter överförts från en kommun eller samkommun till en annan eller från staten till den kommunala sektorn. När tjänsteinnehavare i samband med omläggningar har överförts till en ny arbetsgivare har arrangemanget byggt på antingen avtal, speciallagstiftning eller normalt ansökningsförfarande.
Frånsett pensionsarrangemangen har tjänsteinnehavarnas ställning bara i undantagsfall reglerats i lag (t.ex. lagen om reglering av personalens ställning då kommunal anstalt eller uppgift inom socialvården eller hälsovården övertages av annan kommun eller annat kommunalförbund, L 234/ 1978). Också när denna lag tillämpas krävs det att den överlåtande parten och den mottagande parten ingår ett avtal.
Till exempel när statliga läroanstalter kommunaliserats har man i stor utsträckning tillämpat avtal mellan parterna vid regleringen av personalen ställning. Det har i allmänhet inte ingåtts några riksomfattande avtal om personal som förflyttas, utan Kommunala arbetsmarknadsverket (KA) har utgått från att en eventuell reglering kan skötas genom lokala tjänste- eller arbetskollektivavtal.
En principiell utgångspunkt för personalförflyttningarna har varit att den kommun eller samkommun som mottar överföringen inte i sig är skyldig att anställa den nya personalen och inte heller att bevara tidigare löneförmåner, såvida inte något annat följer av avtalen mellan parterna. Ett undantag är sådan personal med arbetsförhållande som övergår till en annan kommun eller samkommun i samband med överlåtelse av en rörelse enligt arbetsavtalslagen. I praktiken har man också ofta tillgripit avtal när personal i tjänsteförhållande har övergått till en ny arbetsgivare.
Bildande av regionala räddningsverk
De regionala räddningsverken bygger på lagen om bildande av räddningsområden (1214/2001) som trädde i kraft 1.1.2002. Lagen tillämpas vid organisering av kommunalt samarbete för produktion av sådana kommunala räddningstjänster som avses i lagen om räddningsväsendet (561/1999). Med tanke på organiseringen av samarbetet indelas landet i områden, som fastslås av statsrådet efter att kommunerna beretts tillfälle att yttra sig. Samarbetet skall inledas senast 1.1.2004.
Enligt regeringens proposition (RP 111/2001) är utgångspunkten för planeringen av verksamheten inom räddningsområdena att man inom de nya områdena skall ha tillgång till bl.a. personalresurserna inom kommunernas räddningsväsen. När regionala räddningsverk bildas skall utgångspunkten således vara att trygga personalens anställningar hos den nya arbetsgivaren. Enligt regeringens proposition skall personalens ställning regleras genom ett avtal om samarbete inom räddningsväsendet.
Bestämmelser om behörighetskrav för personal i huvudsyssla vid räddningsväsendet ingår i förordningen om räddningsväsendet (857/1999). Inrikesministeriet har möjlighet att bevilja dispens från de behörighetskrav som anges i förordningen.
När en anställning upphör och en ny uppkommer
Vid övergången till systemet med regionala räddningsverk skall den kommunala arbetsgivare som tar emot personalen fatta behöriga administrativa beslut (inrätta tjänster och besätta tjänster eller överföra till tjänster) och ingå arbetsavtal. Den kommun som överlåter personal skall å sin sida se till att tjänsterna dras in och anställningsförhållandena upphör.
Bestämmelserna om överföring av personal till en ny arbetsgivare varierar betydligt mellan de olika personalkategorierna.
På tjänsteinnehavare tillämpas kommunallagen (365/1995), kommunens tjänstestadga, lagen om kommunala tjänsteinnehavares anställningstrygghet (484/1996, nedan anställningstrygghetslagen). Den rättsliga ställningen för arbetstagare regleras i arbetsavtalslagen (55/2001, nedan AAL). Dessutom finns det i det allmänna avtalet om samarbetsförfarande inom kommunsektorn (nedan det allmänna avtalet) och i det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA) bestämmelser om förfaranden som gäller båda personalkategorierna.
Tjänsteinnehavare
En kommun som upplöser sitt brand-/räddningsverk skall såväl dra in tjänsterna som avsluta tjänsteförhållandena för de tjänsteinnehavare som sköter tjänsterna. Tjänsteinnehavarna skall beredas tillfälle att yttra sig om vardera lösningen. Enligt 44 § 2 mom. kommunallagen är det fullmäktige eller något annat organ som anges i instruktionen som skall inrätta och dra in tjänster. Denna befogenhet kan inte överföras på en tjänsteinnehavare. I regel upphör tjänsteförhållanden vid kommuner som drar in sitt brand-/räddnings-verk genom att tjänsteinnehavarna sägs upp med stöd av anställningstrygghetslagen.
Den grund för uppsägning av ett tjänsteförhållande vid bildande av regionala räddningsverk som ges i 7 § anställningstrygghetslagen utgår från att uppgiften upphävs i och med att den överförs till en ny organisation. När ett tjänsteförhållande sägs upp måste också sådant utredningsförfarande som anges i IX kapitlet AKTA tillämpas. Utredningsförfarandet måste tillgripas redan därför att alla tjänsteinnehavare kanske inte är villiga att övergå till den nya arbetsgivaren och man då särskilt för dem måste gå igenom möjligheterna att t.ex. arrangera något annat arbete och utbildning.
Nya tjänsteförhållanden uppstår genom att de tjänster som inrättats vid räddningsverket besätts enligt tjänstestadgan. En tjänstestadga som följer § 5 mom. 3 punkt 7 i mallen för tjänstestadga gör det möjligt att utan ansökningsförfarande handla enligt följande: "att med berörda persons samtycke till en tjänst i kommunen/samkommunen förflytta en person som är anställd vid en kommun, en samkommun, en privat eller en statlig inrättning eller annan verksamhetsenhet som med stöd av lag eller avtal överlåtits till att upprätthållas av kommunen/samkommunen". Om kommunens tjänstestadga inte innehåller ovan nämnda möjlighet att förflytta en tjänsteinnehavare skall tjänsten besättas genom normalt ansökningsförfarande.
Personal i arbetsförhållande
Förflyttning av personal i arbetsförhållande till en ny arbetsgivare kan vara fråga om s.k. överlåtelse av rörelse. Med överlåtelse av rörelse avses enligt arbetsavtalslagen överlåtelse av ett företag, en sammanslutning eller en stiftelse eller en funktionell del därav till en annan arbetsgivare, om den rörelse som överlåts och som bedrivits som huvud- eller sidoverksamhet eller den överlåtna delen efter överlåtelsen förblir oförändrad eller likartad (1 kap. 10 § AAL).
När man i olika situationer överväger att tillämpa arbetsavtalslagens bestämmelser om överlåtelse av rörelse ger Europeiska gemenskapernas domstols tolkningar av unionens direktiv om överlåtelse av rörelse viktig vägledning vid tolkningen.
Enligt domstolen kan det vara fråga om överlåtelse av rörelse i alla situationer då den juridisk person som är ansvarig för ett företags verksamhet och som innehar arbetsgivarens skyldigheter gentemot arbetstagarna, byts på basis av avtal och rörelsen kvarstår oförändrad eller likartad.
Även om till exempel varken omorganisering av en kommunal förvaltningsmyndighet eller överföring av administrativa uppgifter från en förvaltningsmyndighet till en annan betraktas som överföring av rörelse, kan bestämmelserna om överföring av rörelse enligt EG-domstolen tillämpas på sådan (kommunal) verksamhet som för den överlåtande juridiska personen bara är en hjälpfunktion, som inte utövar offentlig makt.
Den viktigaste rättsverkningen av en överlåtelse av en rörelse är att anställningsvillkoren för en arbetstagare som övergår i en överlåtelsemottagares anställning kvarstår oförändrade inom samma tillämpningsområde i kollektivavtalet.
När man bildar regionala räddningsverk är det skäl att tillämpa bestämmelserna om överlåtelse av rörelse vid förflyttningen av den personal som är anställd i arbetsavtalsförhållande.
Om bestämmelsen om överlåtelse av rörelse inte tillämpas skall arbetsavtalslagens och AKTA:s bestämmelser om uppsägning av anställning iakttas.
Anställningsvillkor
Anställningsvillkoren för den tekniska personalen vid regionala räddningsverk följer tekniska avtalet (TS).
Om det regionala räddningsverket skall ingå i en enda kommuns organisation tillämpas denna kommuns TS-system på hela personalen vid räddningsverket. Med andra ord bestäms lönen enligt kommunens TS-system för alla de personer inom TS:s tillämpningsområde som övergår till det regionala räddningsverket.
Om det regionala räddningsverket bildas i form av en samkommun är det fråga om en helt ny arbetsgivare, som gör upp sitt eget lokala TS-system på det sätt som TS förutsätter.
Tjänste- och arbetsvillkoren kan fastslås i ett lokalt tjänste- eller/och arbetskollektivavtal enligt § 13 i det kommunala huvudavtalet. Bestämmelser om anställningsvillkor bör inte tas in i andra avtal i anslutning till bildande av regionala räddningsverk.
Arbetstidsarrangemang
När man bildar regionala räddningsverk måste man beakta arbetstidsarrangemangen och framför allt behovet av utökad arbetad tid för förebyggande arbete. De gällande tjänste- och arbetskollektivavtalen ger många alternativ när det gäller att arrangera verksamheten ändamålsenligt.
Samarbetsförfarande
Det allmänna avtalet förutsätter bl.a. att konsekvenserna av de stora organisationsförändringarna behandlas inom ramen för samarbetsförfarandet.
När nya regionala räddningsverk bildas skall de kommuner som överlåter personal behandla de utvecklingsprojekt som i avsevärd grad påverkar personalens ställning, liksom även de övriga frågor som enligt § 3 i det allmänna avtalet (eller det lokala samarbetsavtalet) ingår i samarbetsförfarandet. Samma förfarande skall tillämpas i de kommuner och eventuellt nybildade samkommuner som mottar personal, i den händelse att det är fråga om ärenden som omfattas av § 3 i det allmänna avtalet.
Det utredningsförfarande som anges i AKTA ersätter det i § 3 punkt 2 i det allmänna avtalet föreskrivna samarbetsförfarandet i frågor som gäller avslutande av anställningar.
Genom ett öppet samarbetsförfarande som bygger på omfattande information kan man i hög grad underlätta den stora omställningen och jämna vägen för den nya organisationen.
Pensionsförmåner
Enligt uppgifter från Kommunernas pensionsförsäkring påverkar de personella arrangemangen vid bildandet av regionala räddningsverk inte pensionsskyddet för de anställda inom räddningsväsendet om övergången från ett av pensionsanstaltens medlemssamfund till ett annat sker direkt.
Enligt Kommunernas pensionsförsäkringens pensionsstadga betraktas en anställning vid fastställelsen av pensionen inte som avbruten när en tjänsteinnehavare eller arbetstagare övergår från ett medlemssamfund till ett annat, i den händelse att orsaken till förflyttningen är att en viss verksamhet övergår till ett annat medlemssamfund (kommun/samkommun).
Kommunernas pensionsförsäkring ger kommunerna/samkommunerna anvisningar om de registeranmälningar som krävs för ändringarna i anställningarna.
KOMMUNALA ARBETSMARKNADSVERKET
Arbetsmarknadsdirektör Jouni Ekuri
Förhandlingschef Pentti Hakola
Johdanto
Julkishallinnossa on viime vuosikymmeninä suoritettu lukuisia toimintojen uudelleenjärjestelyjä, joissa tehtäviä on siirretty kuntayksiköiltä toiselle tai valtiolta kuntasektorille. Muutosten yhteydessä viranhaltijoiden siirtyminen uuden työnantajan palvelukseen on lähtökohtaisesti perustunut joko sopimukseen, erillislakiin tai normaaliin hakumenettelyyn.
Eläkejärjestelyjä lukuun ottamatta viranhaltijoiden asema on järjestetty lailla vain poikkeuksellisesti (esim. laki henkilökunnan aseman järjestämisestä kunnallisen sosiaalihuollon tai terveydenhuollon laitoksen tai tehtävän siirtyessä toisen kunnan tai kuntainliiton hoidettavaksi L 234/78). Tämänkin lain soveltaminen edellyttää luovuttajan ja luovutuksensaajan välistä sopimusta.
Osapuolten välisiin sopimuksiin perustuvaa henkilökunnan aseman järjestämistä on laajalti käytetty esimerkiksi valtion oppilaitosten kunnallistamisen yhteydessä. Siirtyvän henkilöstön palvelussuhteen ehdoista ei juuri ole tehty valtakunnallisia sopimuksia, vaan Kunnallinen työmarkkinalaitos (KT) on lähtenyt siitä, että mahdollisesti tarvittavat järjestelyt voidaan tehdä paikallisin virka-/työehtosopimuksin.
Periaatteellisena lähtökohtana henkilöstösiirroille on ollut, että siirron saavalla kuntayksiköllä ei sinänsä ole velvollisuutta uuden henkilöstön palkkaamiseen eikä myöskään entisten palkkaetujen säilyttämiseen, ellei osapuolten välisistä sopimuksista muuta johdu. Poikkeuksen muodostaa se työsuhteinen henkilöstö, joka siirtyy toisen kuntayksikön palvelukseen työsopimuslain mukaisen liikkeen luovutuksen yhteydessä. Käytännössä myös virkasuhteisen henkilöstön siirtyminen uuden työnantajan palvelukseen on usein turvattu osapuolten välisin sopimuksin.
Aluepelastuslaitosten muodostaminen
Aluepelastuslaitokset perustuvat 1.1.2002 voimaan tulleeseen lakiin pelastustoimen alueiden muodostamisesta (1214/2001). Lakia sovelletaan kuntien yhteistoiminnan järjestämiseksi pelastustoimilaissa (561/1999) tarkoitettujen kunnan pelastustoimen palvelujen tuottamisessa. Yhteistoiminnan järjestämiseksi maan alue jaetaan alueisiin, jotka määrää valtioneuvosto kuntia kuultuaan. Yhteistoiminta on aloitettava viimeistään 1.1.2004.
Hallituksen esityksen (HE 111/2001) mukaan pelastustoimen alueiden toiminnan suunnittelun lähtökohta on, että uusilla pelastustoimen alueilla on käytettävissä mm. alueen kuntien pelastustoimen henkilöstövoimavarat. Aluepelastuslaitoksia muodostettaessa lähtökohtana on siten henkilöstön palvelussuhteen turvaaminen uuden työnantajan palveluksessa. Hallituksen esityksen mukaan henkilöstön asema järjestettäisiin pelastustoimen yhteistoiminnan järjestämistä koskevassa sopimuksessa.
Pelastustoimen päätoimisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista säädetään pelastustoimiasetuksessa (857/1999). Sisäministeriöllä on mahdollisuus myöntää erivapaus asetuksen mukaisista kelpoisuusehdoista.
Palvelussuhteen lakkaaminen ja uuden syntyminen
Aluepelastuslaitosjärjestelmään siirryttäessä henkilökuntaa vastaanottava kuntatyönantaja ottaa henkilöstön tekemällä asiaa koskevat hallintopäätökset (viran perustaminen ja virkavaali tai siirto virkaan) ja tekee tarvittavat työsopimukset. Vastaavasti luovuttavan kunnan on huolehdittava virkojen lakkauttamisesta ja palvelussuhteiden päättämisestä.
Henkilöstön siirtymistä uuden työnantajan palvelukseen koskevat säännökset poikkeavat henkilöstöryhmittäin oleellisesti toisistaan.
Viranhaltijoihin sovelletaan kuntalakia (365/1995), kunnan virkasääntöä, lakia kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta (484/1996, jäljempänä palvelussuhdeturvalaki). Työntekijöihin oikeudellinen asema määräytyy työsopimuslain (55/2001, jäljempänä TSL) mukaan. Lisäksi molempia henkilöstöryhmiä koskevia menettelytapamääräyksiä on kunnallisessa yhteistoimintamenettelyä koskevassa yleissopimuksessa (jäljempänä yleissopimus) ja kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa (KVTES).
Viranhaltijat
Kunnan, joka lopettaa palo-/pelastuslaitoksen ylläpitämisen on sekä lakkautettava ao. virat, että päätettävä virkaa hoitavien viranhaltijoiden virkasuhteet. Viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi molemmista ratkaisuista. Viran perustaa ja lakkauttaa kuntalain 44.2 §:n mukaan valtuusto tai johtosäännössä mainittu muu toimielin. Tätä toimivaltaa ei voida siirtää viranhaltijalle. Virkasuhde lakkaa palo-/pelastuslaitoksen ylläpitämisen lopettavassa kunnassa pääsääntöisesti palvelussuhdeturvalain perusteella tapahtuvaan viranhaltijan irtisanomiseen.
Palvelussuhdeturvalain 7 §:n mukainen peruste virkasuhteen irtisanomiselle aluepelastuslaitoksia muodostettaessa on lähtökohtaisesti ko. tehtävän päättyminen sen siirtyessä uuden organisaation hoidettavaksi. Virkasuhteen irtisanominen edellyttää myös KVTES:n IX luvun mukaista selvittelymenettelyä. Selvittelymenettelyn toteuttaminen on välttämätöntä jo senkin vuoksi, että kaikki viranhaltijat eivät ehkä ole halukkaita siirtymään uuden työnantajan palvelukseen, jolloin erityisesti heidän osaltaan on käytävä läpi esimerkiksi muun työn ja koulutuksen järjestämismahdollisuudet.
Uusi virkasuhde syntyy täyttämällä aluepelastuslaitokseen perustetut virat virkasäännön mukaisesti. Virkasäännön mallin 5 §:n 3 momentin 7. kohdan mukaiset virkasäännöt mahdollistavat "lain tai sopimuksen nojalla kunnan/kuntayhtymän ylläpidettäväksi luovutetun kunnan, kuntayhtymän, yksityisen tai valtion laitoksen tai muun toimintayksikön palveluksessa olevan henkilön siirtämisen suostumuksellaan kunnan/kuntayhtymän virkaan" ilman hakumenettelyä Jollei kunnan virkasääntö sisällä edellä selostettua mahdollisuutta viranhaltijan siirtämiseksi, on virka täytettävä normaalilla hakumenettelyllä.
Työsuhteiset
Työsuhteisen henkilöstön siirtyminen uuden työnantajan palvelukseen voi olla ns. liikkeen luovutus. Liikkeen luovutuksella tarkoitetaan työsopimuslain mukaan yrityksen, yhteisön tai säätiön tai niiden toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava pää- tai sivutoimisena harjoitettu liike tai sen osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena (TSL I luku 10 §).
Harkittaessa TSL:n liikkeen luovutussäännösten soveltamista eri tilanteissa tärkeäksi tulkintaohjeeksi muodostuvat Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (EYT) tulkinnat unionin liikkeenluovutusdirektiivistä.
Liikkeen luovutuksesta voi EYT:n mukaan olla kyse kaikissa niissä tilanteissa, joissa yrityksen toiminnasta vastuussa oleva oikeushenkilö, jolle työnantajan velvollisuudet työntekijöitä kohtaan kuuluvat, vaihtuu sopimuksen perustella ja liike pysyy samana tai samankaltaisena.
Vaikka liikkeen luovutuksena ei pidetä esimerkiksi kunnallisen hallintoviranomaisen uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävien siirtoa hallintoviranomaiselta toiselle, liikkeen luovutusta koskevia säännöksiä voidaan EYT:n mukaan soveltaa sellaiseen (kunnalliseen) toimintaan, joka on luovuttavan oikeushenkilön kannalta vain aputoiminto, jossa ei käytetä julkista valtaa.
Liikkeen luovutuksen tärkein oikeusvaikutus on, että luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvän työntekijän työsuhteen ehdot säilyvät ennallaan saman työehtosopimuksen soveltamispiirissä.
Aluepelastuslaitoksia muodostettaessa liikkeen luovutussäännöstön noudattaminen on syytä ottaa työsuhteisen henkilöstön siirtymisen lähtökohdaksi.
Jollei liikkeen luovutussäännös tule sovellettavaksi, on työsuhteisten osalta noudatettava TSL:n ja KVTES:n määräyksiä palvelussuhteen irtisanomiseksi.
Palvelussuhteen ehdot
Aluepelastuslaitosten teknisen henkilöstön palvelussuhteen ehdot määräytyvät teknisten sopimuksen (TS) mukaan.
Jos aluepelastuslaitos muodostetaan osaksi yhden kunnan organisaatiota, noudatetaan ao. kunnan TS-järjestelmää pelastuslaitoksen koko henkilöstöön. Toisin sanoen jokaisen aluepelastuslaitokseen siirtyvän TS:n soveltamispiiriin kuuluvan henkilön palkkaus määritellään pelastustoiminnan järjestävän kunnan TS-järjestelmän mukaisesti.
Jos aluepelastuslaitos järjestetään kuntayhtymäpohjalta, on kyseessä kokonaan uusi työnantaja, joka laatii oman paikallisen TS-järjestelmän TS:n edellyttämällä tavalla.
Virka- ja työehdoista voidaan tehdä kunnallisen pääsopimuksen 13 §:n mukainen paikallinen virka- tai/ja työehtosopimus. Muihin aluepelastuslaitosten muodostamiseen liittyviin sopimuksiin ei palvelussuhteen ehtoja koskevia määräyksiä tule sisällyttää.
Työaikajärjestelyt
Aluepelastuslaitoksia muodostettaessa tulee kiinnittää huomiota työaikajärjestelyihin, erityisesti ennaltaehkäisevään työhön liittyvän aktiivityöajan lisäämiseen. Voimassaolevat virka- ja työehtosopimukset antavat monia vaihtoehtoja toiminnan kannalta tarpeellisten ja tarkoituksenmukaisten järjestelyjen suorittamiseen.
Yhteistoimintamenettely
Yleissopimus edellyttää mm. suurten organisaatiomuutosten vaikutusten käsittelyä yhteistoimintamenettelyssä.
Uusia aluepelastuslaitoksia muodostettaessa henkilöstöä luovuttavien kuntayksiköiden on käsiteltävä henkilöstön asemaan oleellisesti vaikuttavat kehittämishankkeet ja muut yleissopimuksen 3 §:n (tai paikallisen yhteistoimintasopimuksen) perusteella yhteistoimintamenettelyn piiriin kuuluvat asiat. Samoin on meneteltävä henkilöstöä vastaanottavissa kuntayksiköissä, jos käsiteltävät asiat kuuluvat yleissopimuksen 3 §:n asiapiiriin.
KVTES:n mukainen selvittelymenettely korvaa yleissopimuksen 3 §:n tarkoittaman 2 kohdan mukaisen yhteistoimintamenettelyn palvelussuhteen päättämistä koskevassa asiassa.
Avoimella ja laajaan tiedottamiseen perustuvalla yhteistoimintamenettelyllä voidaan merkittävästi edistää suuren asiakokonaisuuden läpivientiä ja tasoittaa tietä uudelle organisaatiolle.
Eläke-edut
Kuntien eläkevakuutuksesta saadun selvityksen mukaan aluepelastuslaitosten muodostamiseen liittyvillä henkilöstöjärjestelyillä ei ole vaikutusta pelastustoimen henkilöstön eläketurvaan, jos siirtyminen eläkevakuutuksen jäsenyhteisöstä toiseen tapahtuu välittömästi.
Kunnallisen eläkelaitoksen eläkesäännön mukaan palvelussuhteen ei katsota eläkettä määrättäessä keskeytyvän viranhaltijan tai työntekijän siirtyessä jäsenyhteisön palveluksesta toisen jäsenyhteisön palvelukseen, jos siirtymisen syynä on tietyn toiminnan siirtyminen toisen jäsenyhteisön (kunnan/kuntayhtymän) hoidettavaksi.
Kuntien eläkevakuutus tulee ohjeistamaan kuntia/kuntayhtymiä palvelussuhteiden muutosten edellyttämistä rekisteri-ilmoituksista.
KUNNALLINEN TYÖMARKKINALAITOS
Työmarkkinajohtaja Jouni Ekuri
Neuvottelupäällikkö Pentti Hakola
